در این روزها هنوز هم «خواستگاران» حکومتگری در فکر تقسیم قدرت‌اند. ولی این بار از راه دیگر، از راه برنامه‌های انتخاباتی – از راه کاربرد دستاوردهای انقلاب مدیریتی، (انقلاب در شیوه و روش تصمیم گیری)، فرمانروایی و فرمانبری، انقلابی که در مدیریت دولتی از اجبار به اجماع و از خشونت به اقناع گذشته است؛ پرسش اساسی این است که داوطلبان حکومتگری قدرت را چگونه تقسیم می‌نمایند؟ میان فرمانروای کابل و زورمندان منطقوی؟ یا به گونه‌های دیگر؟!
در این گونه سهمبندی‌ها، تقسیم قدرت و توزیع صلاحیت بین مرکز و محلات نسبت زور و جایگاه اقتدار فرماندهان و شرکای قدرت را متکی به اصول (از هرکس به‌اندازه زر و زورش و برای هرکس به‌اندازۀ تعهدش – تعهدی که مرکز را هرگز به چالش نخواهد کشاند، حتی به ارزش بیدادگری و خودکامگی مرکز در حق مردم ولایات و محلات!) در ساختار عمودی نظام، مشخص می‌کنند.
پاسخ دادن به این پرسش ساده نیست. با دریغ فراوان، واژه‌هایی که مؤلفه‌های دیدگاه نو را در مدیریت دولتی و سیاسی می‌سازند نادرست بکار گرفته می‌شوند، عدم تمرکز و تمرکززدایی در مدیریت دولتی حتی از سوی غیرمتمرکز خواهان نیز به گونه‌ی نهایت بد فهمی و سطحی نگری به نمایش گذاشته می‌شود. دریافت اندیشه‌های تمرکززدائی در نزد باورمندان تقلیدی آن، بسیار نادرست بوده، توجیه ناجور و درک نادرست از رویکردهای دموکراتیک در ساختار مدیریت است.
در جهان کنونی هیچ نحوه‌ی مدیریت، هیچ شکلی از سازماندهی حاکمیت مشروعیت ندارد، مگر این که متکی بر ساختارهای دموکراتیک باشد. به عبارت دیگر باید هر ساختار و رفتار، هر حکومت و دولت، نهالش از نهر عدم تمرکز (همان نهاد و رویکرد تکمیلی دموکراسی) آب خورده باشد، تا درست درک شود، یا به حیث روش نجات‌بخش و یا کارکرد تجزیه طلبانه (تفکیک جایگاه مدیریت مرکز و محلات) به بررسی گرفته شود.
در جامعۀ سنت خو و عقده سالار، پایه‌های نظری افراد در همه زمینه‌ها، بیشتر از حوزه‌ی خوش‌بینی و رواداری آن‌ها، و یا هم بدبینی و ناروائی آن‌ها در برابر اندیشه‌ها و نیز واقعیت‌های جامعه، شکل یافته است. از این سر است که بیشترینه با نوعی عامگوئی و عوامزدگی، اما با شور و شتاب فیلسوف‌مآبانه (با حرص و ولع) میگویند: دموکراسی برمبنای ساختار نظام غیرمتمرکز، در بهترین شکل خویش، توزیع و تقسیم عمودی قدرت است میان مرکز و ولایات!
و یا به بیان دیگر، به نادرستی تمام بیان می‌گردد که، سیستم ریاستی دموکراتیک نمی‌باشد، ولی هرگز به این شرط توجه نمی‌فرمایند که بار کاربرد مدیریت نامتمرکز سیستم ریاستی مانند اینکه در فرانسه وجود دارد، در شمار سیستم های ممتاز ودموکراتیک قرارمی‌گیرد. با این رویکرد بخاطر دریافت درست باور و بینش صاحبنظران، باید به بینیم که، عدم تمرکزازسوی اهل نظر، سیاستمداران وسیاست گذاران افغانستان چگونه پیشکش می‌شود:
درک وارونه‌ای از غیرمتمرکز سازی ساختار قدرت و نظام سیاسی
اکنون به نظر می‌رسد که، تفاوت اندیشه و دریافت سیاست باوران و اهالی فکر از مفاهیم ساختار قدرت درگذشته و امروز بسیار دور از همدیگر نمی‌باشد. در دوران مشروطه قانون گرایی برای مشروط ساختن قدرت آرمان فعالان سیاسی و مبارزان ملی بود، درحالی‌که امروز برای پیشروترین نیروهای سیاسی و منتقد وضعیت، نامتمرکز خواندن ساختار نظام بدون توجه داشتن به محتوای قانون اساسی، شرط تحقق دموکراسی دانسته می‌شود. درک متناقض از دموکراسی و ساختار قدرت سبب شده است که، مردم مراد اصلاحات را به‌درستی ندانند و جامعه نیز نارضایتی اصلاح‌جویان را پایه‌ی درخواست‌های ایشان بشناسد. حال ببینیم که اندیشمندان و شخصیت‌های سیاسی کشور، نسبت به متمرکز بودن و نامتمرکز ساختن قدرت به‌صورت عمودی و افقی، چه تلقیاتی دارند:
نخست – از سوی اپوزیسیون حاکمیت، گفته می‌شود که عدم تمرکز تقسیم قدرت بین مرکز و ولایات است، برای این منظور باید صلاحیت والیان و حکام محل بیشتر گردد. شگفت اینست که، برای آنکه این تقسیم ماهیت دموکراتیک پیدا نماید باید والیان و حکام ولایات انتخابی باشند. چه درک مقلدانه و نادرستی از ساختار غیرمتمرکز! چه بدفهمی درشتی از مدیریت و ساختار نظام، چه برخورد سطحی نگرانه و کم فهمی از عدم تمرکز و یا تقسیم قدرت از بالا به پایین – بین حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی!
دوم - برای اینکه عدم تمرکز و یا رهایی از تمرکز در مدیریت دولتی درست درک گردد، باید اول بدانیم که حکومت‌های دموکراتیک محلی کدام ها اند؟ آیا منظور از حکومت محل ارگان اداری ولایت و ولسوالی‌ها اند؟ تقسیم کشور ازلحاظ اداری به ولایت و ولسوالی‌ها یک اصل عدم تمرکزاست ولی چنین تقسیمات اداری به این مفهوم است که حاکم مرکزی از طریق گماشته گانش (والی و ولسوال) فرامین و تصامیم خود را که در مرکز بدون مشارکت نهادهای انتخابی مردم می‌گیرد، آن را در محلات و ولایات تطبیق می‌نماید. به‌هرروی به روند حکومتگری یک پله‌ی دیگر افزوده می‌گردد و مردم زیر ستم دوپله‌یی یا دوچندان قرارمی‌گیرند.
سوم - در چنین حالت حتی اگر والی و ولسوال ها انتخابی هم باشند، بازهم دردی را درمان نمی‌کنند، زیرا تصامیم در مرکز و یا به امر مرکز گرفته می‌شود و محل تنها در برابر مرکز گزار شده است، نه در برابر مردم. طرفداران اصلاحات و نقد نظام سیاسی، به انتخابی شدن محض والیان و ولسوال ها دیده دوخته‌اند. پس منظور از رهایی از تمرکز در مدیریت دولتی و سیاسی چیست و بنا بر آن، چگونه می‌توان آن را بازشناسی نمود و ازنو تعریف کرد؟
چهارم - با تکیه نمودن بر ساختار دموکراتیک، به‌راحتی نمی‌توان به محتوای دموکراتیک دست یافت. اگر غیرازاین بود، سال‌هاست که در افغانستان واحدهای اداری از مرکز تفکیک شده‌اند و در گذشته‌ها این ساختار به شکل ( نائب حکومت، ولایت، ولسوالی و علاقه داری) فعالیت داشتند. اما همه دولت‌های گذشته، استبدادی، توتالیتر، اونیتار و متمرکز بودند، به همین باور پادشاهان و سپس رییس جمهورها همه اقتدار جو بودند و لذا تمام افغانستان را به درشتی و بیداد، از مرکز اداره می‌کردند.
پنجم - دولت اونیتار ناب وجود ندارد. هر کشور کم از کم از شهرداری‌ها یا به بیان دگر از واحدهای نامتمرکز مانند ولایات و ولسوالی ها متشکل‌اند. تفویض حاکمیت به رتب پایینی حکومت مرکزی درین واحدها (نه برای حاکمیت‌های محلی) می‌تواند بیانگر بهتر سازی مدیریت دولتی باشد ولی هرگز به مفهوم رهایی از حاکمیت متمرکز نیست. درواقع حاکمیت متمرکز به‌وسیله نمایندگان حکومت مرکزی در مناطق و محلات پیاده می‌شود.
ششم - منظور از رهایی از حاکمیت متمرکز، انتقال حاکمیت در مفهوم مدیریت به لحاظ محتوایی است، که از سطح ملی به سطح خودگردانی محلی (یا از سطح نمایندگان حکومت مرکزی به حکومت محلات) می‌باشد، زیرا خودگردانی‌های محلی مستقیمن تحت اثر حکومت مرکزی و نمایندگان و یا شاخه‌های آن نمی‌باشند. منظور از رهایی از مدیریت متمرکز، انتقال صلاحیت و مسئولیت‌ها از حاکمیت مرکزی دولتی به سطوح پایین (مدیریت و به ساختارهای غیردولتی) می‌باشد. این رهایی نیز بیشتر به درجۀ دموکراتیک بودن ساختار بستگی دارد. برای این است که، دانشمندان چندین گونه رهایی از تمرکز را به نسبت مدیریت، چنین برجسته می‌سازند:
تمرکززدایی اداری:
روشن‌ترین نوع برخورد با تمرکز و اقتدار، تمرکززدائی اداری است. درین حالت حاکمیت محلی در برابر حاکمیت مرکزی گزارش دهنده می‌باشد (همانگونه که در بالا یاد شد).
تمرکززدایی سیاسی:
نوع دیگر تمرکززدائی، همان نگاه سیاسی به اقتدار متمرکز است. درین حالت حاکمیت محلی در نظر از دولت مستقل بوده و دارای صلاحیت و مسئولیت‌های مستقل و قانونی خود می‌باشد (حاکمیت محل مستقل ولی محاط به قانون و مقررات دولتی از سطح مرکز می‌باشد).
تمرکززدایی بودجوی:
این گونه‌ی تمرکززدایی با انتقال منابعی که برای تحقق بودجه و توسعۀ برنامه‌ها صورت می‌گیرد، مدیریت می‌شود و صلاحیت و مسئولیت‌های انتقال داده شده لازم است تا بازشناختی گردد.
تمرکز زدایی مارکیتی یا رهایی بازار از تمرکز:
درین حالت وظایف نهادهای باصلاحیت دولتی به شمول زمینه‌های پلانگذاری و اداره به سکتور خصوصی (شرکت‌ها و تصدی‌ها خصوصی) سپرده می‌شود.
اساسی‌ترین اصل در رابطه به تمرکززدایی مؤثر، موجودیت خودگردانی واقعی در پله‌های پایینی حاکمیت و سازماندهی دموکراسی در مدیریت به حیث شیوه و روش پیاده سازی حاکمیت بازشناختی شده است.
با این بیان فشرده از مفاهیم ساختاری و نحوه‌ی مدیریت در جامعه، پیش ازین که به بررسی پیشینه تاریخی عدم تمرکز و رهایی از مدیریت متمرکز دولتی و سیاسی در کشور بپردازم، لازم می‌دانم، در مورد برداشت‌هایی که از مدیریت دولتی و سیاسی در جهان کنونی وجود دارد، بسیار کوتاه پرداخته شود:
سیاست و مدیریت دولتی دو سازمایه روند پیاده سازی حاکمیت‌اند که بدون آن بازآفرینی مؤلفه‌های سیستم سیاسی متصور نمی‌باشد؛ سیاست مناسباتی است که بین افراد و گروه‌ها برای رسیدن به فرمانروایی و حکمرانی برپا می‌گردد.
سیاست دولتی – کارکرد هدفمند چهره‌ها، نهادها و حاملان حاکمیت دولتی درزمینهٔ طرح، ترتیب و تطبیق برنامه‌های راهبردی برای رشد دولت و توسعۀ جامعه با جلب مشارکت وسیع و همه جانبه شهروندان، نهادها و ساختارهای پی ریزی شده از سوی آن‌ها می‌باشد؛ درواقع سیاست در هر دولتی که باشد، پیش از همه، یک تفکر ترتیب شده‌ی راهبردی در مورد توسعه اجتماعی می‌باشد.
تصامیم حاکمیت زمانی از بالقوه به بالفعل تبدیل می‌شود که از کارگاه مدیریت دولتی بگذرد، مدیریت دولتی شکل، شیوه و روش تحقق و پیاده سازی تصامیم دولتی – سیاسی می‌باشد.
پیشینه تاریخی عدم تمرکز در افغانستان
همانگونه که از نامش پیداست عدم تمرکز واقعی یک نهاد دموکراتیک است و آن را می‌توان تنها در وجود رژیم‌های برخاسته از قانون اساسی جستجو کرد؛ غیرمتمرکز را به بیان بهتر، می‌توان در زمانی که کشورهای جهان از شاهی مطلقه به جمهوری یا شاهی مشروطه گذشتند و قدرت فرمانروا، امپراتور و پادشاه محدود شده و تحت کنترول ارگان‌های انتخابی مردم قرار گرفت، جستجو کرد. غیرمتمرکز ساختن مدیریت، نه آنست که به ساختار غیرمتمرکز اداری قدرت که از مشروطه تا امروز اجرا شده است بسنده شود، بلکه باید ساختار، محتوا و مدیریت هر سه امر برای مؤثریت اِ عمال مدیریت در گردانندگی آن بر محور برنامه‌ها و مردمی کردن قدرت، استوار باشند.
باید توجه داشته باشیم که، تفکیک عمودی قدرت در ساختار نظام‌های سیاسی پیشین به شمول دوران مشروطه، در یک نادرست انگاری شناخت از قدرت و نظام سازی، طوری بوده است که، شاه در مرکز برای دوام سلطنت خویش از یکسو و به‌منظور اشباع نسبی خود خواهی فرماندهان حکومت‌های محلی، فرمان داران را اختیار می‌داد تا هم برای تابع نمودن مردم و هم برای سرکوب خواسته‌های ایشان، هرچه می‌توانند انجام بدهند.
چنان برخوردها و چنین تقسیم عمودی قدرت را که شکل ساده‌ی ساخت غیرمتمرکز نظام در گذشته بود، چگونه می‌توان به مفهوم ساختار غیرمتمرکز؛ با پایه‌های امروزین برداشت از تمرکززدائی در ساختار و مدیریت، یکسان دانست؟ در حالی که در گذشته استحکام قدرت مطلقه‌ی شاه و رییس جمهور مراد می‌شد ولی در اندیشه‌های سیاسی منتقدان امروز نظام سیاسی، غیرمتمرکز نمودن نه تنها برای الغای استحکام قدرت مطلقه‌ی شاه و رییس جمهور است، بلکه مراد توسعۀ قدرت مردم و بلند بردن سطح مشارکت آن‌ها در نظام و مسئولیت در توسعۀ غیردولتی نمودن مدیریت بر پایۀ تفکیک محتوایی مرکز و محلات است.
در کشور ما هم اصل عدم تمرکز را می‌توان در قانون اساسی دوره‌ی امانی مشاهده کرد. در ماده 63 قانون اساسی مصوب 1303 هجری شمسی چنین آمده است:
«اداره ولایات
ماده 63: اداره ولایات بر سه اصل اساسی استوار است:
غیر مرکزی بودن قدرت.
تصریح وظایف و مسئولیت‌ها.
تصریح صلاحیت‌ها.
تمام مسئولیت‌های مأمورین ولایات به اساس اصول فوق و قوانین مربوط معین گردیده است. صلاحیت‌های این مأمورین نیز به اساس همین اصالیب قوانین محدود است و هر مأمور به امر مافوق‌ترش مسئول است (نه در برابر مردم- نگارنده).
ماده 64: نمایندگی‌های وزارت‌ها در ولایات تأسیس گردیده همه اشخاص کارهای مربوطه‌شان را اولاً به شعبات مذکور جهت حل‌وفصل راجع خواهند ساخت.
ماده 65: اگر معضلات مردم در نمایندگی‌های وزارت‌ها حل نگردد و یا اینکه مأمورین مربوطه موضوع را مطابق قانون فیصله ننمایند. شاکیون می‌توانند موضوع رابه دفاتر عالی‌تر وزارت‌ها در ولایات وی اگر ضرورت احساس شود به حکام و حاکم اعلی راجع سازند.»
ازآنچه ارایه گردید دو اصل را برجسته می‌سازیم:
- غیر مرکزی بودن قدرت
- بیرون از قوس بودن مردم در معادله قدرت (مسئولیت مأمورین پایین رتبه تنها در برابر بالا رتبه‌ها و حکام اعلی).
با یک نگاه سطحی به مشاهده می‌رسد که در مورد همه مسایل در محلات، گماشته شدگان مرکز و حکام اعلی تصمیم می‌گیرند. قابل یادآوری است که امروزه هم، فهم سیاستمداران ما در همین سطح است؛ یک چهره ولو اینکه انتخابی هم باشد، باید تصمیم بگیرد، مشارکت مردم نه درروند تصمیم گیری و نه در پروسه نظارت بر تطبیق تصامیم، نه در آن زمان و نه درین روزگار مطرح نمی‌باشد؛ هم در آن زمان و هم درین روزگار مأمورین فاسد و رشوه ستان یکی در برابر دیگر مسئول و گزارشده می‌باشند، همدیگر را می‌شناسند و احترام می‌کنند؛ آن‌هایی که فاسد نیستند سرزنش می‌شوند که قانون فساد را نقض کرده‌اند.
چنین روش مدیریت ولو اینکه غیر مرکزی هم باشد، اما به‌شدت فساد زا است. این گونه روش‌ها مشروعیت حاکمیت را از بین می‌برند و حمایت مردمی را نابود می‌سازند. سخن درست این که این روش‌ها دیرپا نبوده و در زمان کم حاکمیت را سر به نیست می‌کنند.
در حقیقت باید آن حاکم اعلی مردم باشند و تصامیم را در نظام نامتمرکز نمایندگان انتخابی مردم در محل اتخاذ نمایند. به این ترتیب در حاکمیت و قدرت نامتمرکز، مردم محل حاکم اعلی می‌باشند و تصامیم را نهادهای سیاسی انتخابی مردم با مشارکت مردم محل اتخاذ می‌نمایند و ساختارهای گزارش دهنده برای این نهادها آن را تطبیق می‌نمایند. مردم هم از طریق نمایندگان خود تصمیم می‌گیرند وهم درروند تصمیم گیری مشارکت می‌ورزند و از چگونگی تطبیق تصامیم نظارت می‌نمایند.
وظیفه حکومت مرکزی بر اساس فهم امروزی از عدم تمرکز، نظارت بر رعایت قوانین و مقررات از سوی نهادهای رهبری کننده و خودگردان محلی (حاکمیت محل، حکومت محل) می‌باشد.
در ماده 66 قانون اساسی سال 1303 هجری شمسی چنین آمده است: «تشکیلات وظایف و مسئولیت‌های بلدیه در نظامنامۀ بلدیه تصریح گردیده است».
به‌هرروی بلدیه ها می‌توانستند و می‌توانند که اساس خوب و ظرفیت پروری برای ایجاد ارگان‌های خودگردان محلی با خودمختاری‌های چشمگیر پذیرفته شوند. سعی می‌گردد تا در آتیه درین جستار به این موضوع گسترده‌تر پرداخته شود. روند سیاسی در دوران پادشاهی محمد نادر به گونه‌ی شکل گرفت که نهادهای عدم تمرکز اداری (حکام، حکام اعلی و ریاست تنظیمه‌ها) حفظ و هرچه بیشتر به خودکامگی پادشاه و دست نشاندگانش افزوده گردید.
درزمان ظاهر شاه یا در دهه دموکراسی بازهم حاکمیت مردم در محلات برایشان بازگردانده نشد وآن مقام والا یعنی مردم افغانستان و به‌ویژه نمایندگان مردم محلات در سطح مشاور برای حکام و «حکام اعلی » و رام گردانیدن هرچه بیشتر عصیان توده‌ها موظف گردیدند. همه شوراهای نمایندگان مردم که صاحبان اصلی قدرت هستند در مقام مشورتی برای غاصبان قدرت مردمی - حکام و حکام اعلی (والی و ولسوال) قرار گرفتند.
برگرداندن حاکمیت مردم برای مردم در محلات چگونه فهمیده می‌شود؟
نهاد نامتمرکز یک نهاد دموکراتیک است و بیرون از دایره دموکراسی کاربرد درست ندارد؛ دموکراسی سازماندهی حاکمیت مردم است، حاکمیت فرمانروایی و فرمانبری، تصمیم گیری و پیاده سازی اراده فرمانروا است. مردم حکومت را برای تحقق خواست‌های خویش ایجاد می‌کنند و صلاحیت فرمانروایی را که از آن مردم است برای حکومت موقتاً تفویض می‌نمایند.
حکومت ایجادشده برای سازماندهی زندگی اجتماعی و اقتصادی – سیاسی مردم در سطح کشور و در مناسبات بین‌المللی بر طبق قوانین و منافع ملی به کار می‌افتد و پالیسی‌های رشد اقتصادی – اجتماعی کشور را ترتیب و تنظیم می‌نماید. برای تحقق وظایف محوله همکاری همه نهادهای شامل سیستم سیاسی را جلب می‌نماید. برای جلب همکاری شهروندان در محلات باید برای آن‌ها این حق داده شود که خود به گردانندگی زندگی خود در محل اقامت بپردازند، اینجاست که ضرورت خودگردانی‌ها در محل به وجود می‌آید تا شهروندان بتوانند متشکل شوند و خود برای خود خدمات اجتماعی را با در نظر داشت ویژگی‌های محل، بااحساس مسئولیت عرضه بدارند.
برای این منظور حکومت زمینه را مساعد می‌سازد تا ساختار و نهادهای خودگردانی در چوکات قانون ایجاد شوند و به گونه مستقل ولی بر طبق قانون و مقررات نافذ مرکزی فعالیت نمایند. حکومت مرکزی به همکاری، مشارکت و حمایت مردم نیاز دارد، مردم زمانی از حکومت حمایت و پشتیبانی می‌نماید و آن را مشروع می‌پندارد که خود درروند تصمیم گیری و تحقق آن با داشتن صلاحیت و احساس مسئولیت مشارکت داشته باشند و بتواند از اجراات حکومت نظارت و کنترول نماید.
حکومت با درک همین ضرورت و نیازمندی برخی از صلاحیت‌های خود را برای حکومات محلی انتقال می‌دهد تا در محل شهروندانی که در سازمان‌ها و نهادهایی که برای هدف روشن و معینی ایجاد شده‌اند (مانند شهرداری‌ها) بتواند خود به عرضه خدمات اجتماعی و سازماندهی زندگی اقتصادی – اجتماعی بپردازند؛ تنها در چنین حالت آن صلاحیتی که از مردم بود و برای دوره‌ی معین برای حکومت تفویض شده است، دوباره به شهروندان برای حل مسایل مربوط به زندگی اجتماعی و اقتصادی‌شان در محلات مسترد می‌شود.
نهادها و ساختارهای انتخابی مردم در مورد برخی از مسایل خود تصمیم می‌گیرند و برخی دیگر را مشترکاً با حکومت و در برخی موارد به نمایندگی از حکومت مرکزی عمل می‌نماید. چنین است اصل برگرداندن حاکمیت مردم برای مردم.
ادامه دارد
بحث دوم
اساسات نظری برپایی حاکمیت نامتمرکز و رهایی از تمرکز در مدیریت دولتی و سیاسی
درین بحث مسایل آتی به بررسی گرفته می‌شود:
مدیریت دولتی چیست؟
مدیریت سیاسی چیست؟
خودگردانی‌های محلی، رسالت و مأموریت آن‌ها. و غیره
پیشینه تاریخی در هر سه مورد.